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      本期的《工作论文》发表的是社会保障实验室研究员郑秉文撰写的长文,内容是关于基本养老保险基金投资和全国社保基金理事会改革,如引用,需注明出处——编者的话



全国社会保障基金理事会管理体制改革与养老金投资

——写在基本养老基金投资进入市场之际



郑秉文
中国社会科学院美国研究所所长
中国社科院世界社保研究中心主任
Email:zhengbw@cass.org.cn

        【摘  要】:2015年8月国务院发布《基本养老保险基金投资管理办法》(国发〔2015〕48号)至今已有两年。去年底,若干省份先后与受托机构全国社会保障基金理事会签署委托合同,首批基金进入市场。本文对社保理事会始终存在的定位与管理体制问题进行了剖析,认为主要存在以事业单位编制管理和全额预算拨款管理为特征的八个问题;在国际比较的基础上,提出主权养老基金投资主体有三个管理体制模式;结合中国的具体国情,对社保理事会“转制”提出了四个改革方案,并对其利弊权衡提出了个人看法;针对基本养老保险基金受托投资面临的挑战,提出社保理事会亟需建立四个重要机制;最后,本文以“加拿大养老基金投资公司”为参照,对运营16年的全国社会保障基金性质进行了分析,认为全国社会保障基金本质上讲是一只“无限期”的“储备型”主权养老基金,应树立“长期主义”的投资理念,确立“主动主义”的投资战略,这是近10年来国际大型养老基金机构投资者的最佳实践和改革趋势,社保理事会应及时做出重大战略调整,并据此提出运用大类资产比例监管和扩大投资范围等系列改革建议和一揽子方案。
        【关键词】:养老基金投资 机构投资者 全国社会保障基金理事会 主权养老基金 资本市场

        一、基本养老保险基金投资体制改革尘埃落定
        基本养老保险基金投资体制“2011改革”无果而终,随即,2013年召开党的十八届三中全会明确提出“加强社会保险基金投资管理和监督,推进基金市场化、多元化投资运营”。经过慎重考量和利弊权衡,在可供选择的5个潜在方案里 ,中央最终确定采取“统一委托投资”模式即全国社会保障基金理事会(下简称“社保理事会”)作为受托人负责集中投资的方案。于是,2015年8月,国务院发布了《基本养老保险基金投资管理办法》(国发〔2015〕48号);2016年3月,国务院总理签署了第667号国务院令,公布了《全国社会保障基金条例》。这两个重要文件以国务院行政法规的形式将基本养老保险投资管理体制正式确定为“统一委托投资”模式。经过近2年的准备,作为受托人,社保理事会做了大量前期工作,地方养老保险基金分批陆续上解到社保理事会,资本市场终于迎来首批资金的到来。日前,随着首笔资金进入市场开始投资,中国基本养老保险“统一委托投资”宣告正式建立,旷日持久的长达十几年的关于养老基金投资改革大辩论就此终结。
        1.基本养老保险基金投资体制的基本框架
        《基本养老保险基金投资管理办法》和《全国社会保障基金条例》两个文件相互补充,相得益彰,其中,《全国社会保障基金条例》第二十九条做出明确规定:“全国社会保障基金理事会可以接受省级人民政府的委托管理运营社会保险基金;受托管理运营社会保险基金,按照国务院有关社会保险基金投资管理的规定执行”;而《基本养老保险基金投资管理办法》规定“养老基金投资委托人与养老基金投资受托机构签订委托投资合同”,并对委托人(各省)、受托人(社保理事会)、托管人(银行)和投资管理人(外部投资管理人)的权利义务、各自的职能、养老基金投资产品及其投资比例、估值与费用、信息披露制度、监督检查制度及其相关法律责任等进行了详细阐述。紧接着,国务院正式批准人力资源和社会保障部、财政部授权社保理事会作为养老基金投资的受托人,统一受托负责全国各省基本养老保险基金的投资运营,至此,基本养老保险基金投资体制的框架展现出来。
        于是,在2016年,社保理事会迅速启动相关准备工作,先后完成了职能设置和人员编制方案,新设了养老金管理部和养老金会计部两个部门,制订了大量相关规章制度,并于2016年底顺利完成了首批4家托管人和21家投资管理人的评审工作。2017年2月16日中央人民广播电台网《中国之声》报道 ,社保理事会与北京和上海等7省区市签署合同,合同金额共计达3600亿元。
        2.社保理事会为“轴心”的统一委托投资体制的优势
        在目前采取的“统一委托投资”这个方案中,社保理事会将发挥着重要的“轴心”作用。多年来,主张各省分散投资的政策建议十分流行,与此相比,中央政府集中投资的思路显然要胜出一筹,它可规避各省地方的道德风险以及由此诱发的潜在市场风险,可以归并对资本市场的冲击;与“2011改革”拟采取的新建全国独立法人投资实体的构想相比,目前的这个统一委托投资方案虽属次优,但也具有如下优势:

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