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养老保险综合改革方案预计会在今年内正式公布并实施,该改革方案酝酿多年,将采取全方位改革,实施一揽子解决方案,这关系到每位参保人的切身利益,为此, 第一财经记者专访中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文教授,以下是访谈全文:

 

郑秉文:养老保险顶层设计已确定,全国统筹未实现

 

作为这一轮养老保险顶层设计的“重头戏”——养老保险综合改革方案正在渐行渐近,预计会在今年内正式公布并实施。这份酝酿了四年多的方案,将对关系到每位参保人切身利益的养老保险统筹层次、完善个人账户以及延迟退休等重要改革作出制度安排。

中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文近日在接受第一财经专访时表示,中国基本养老保险体制改革采取的是全方位改革,实施的是一揽子解决方案。在目前的顶层设计中,养老保险金投资运营、提高退休年龄和降低社会保险费,共同构成了供给侧结构性改革的战略部署。

郑秉文也提醒,养老保险顶层设计方案不应该被政府的道德风险所“绑架”,政府不能再指望通过扩大覆盖面增加制度收入,而需考虑尽快对现行制度进行结构性改革来增加可持续性。

顶层设计不应被政府道德风险绑架

第一财经2013年我国启动了新一轮的养老保险顶层设计,到如今已经过去四年多了,方案还没有正式出台。在这期间,您一直主张建立真正意义上的基础养老金全国统筹,但从最近的消息来看,全国统筹将从中央调剂金起步。您认为中央调剂金制度能在多大程度上改善当前养老保险基金的财务状况?

郑秉文:包括中央调剂金、延迟退休等一揽子方案在内的养老保险顶层设计方案已经基本确定了,据我所知,只是还没有对外公布。基础养老金全国统筹没有实现,这轮改革只是建立中央调剂金,这无疑是这轮改革的一大遗憾。

坦率地说,建立中央调剂金并不是一种负责任的长久做法。真正的基础养老金全国统筹应该实现基础养老金在中央层面大收大支,缴费由中央政府来管理,支出兜底也由中央政府来管理。如果只是像省级统筹一样,从地方养老保险基金中抽几个点,建立一个中央调剂金,统筹层次并没有得到真正提高,养老金统筹层次低带来的很多问题仍然得不到解决。

第一财经:国务院早在1991年就已经要求各地积极创造条件提高养老金统筹层次,本来业内预期这一轮顶层设计方案会在全国统筹上有突破,没想到却再一次爽约。这么多年来全国统筹举步维艰的根本原因是什么?

郑秉文:统筹层次难以提高的根本原因是政府的道德风险。在现行制度之下,统筹层次主要以县市级为主,提高到哪一层,哪一层的压力就越大,所以,哪一级政府也不愿在这个层次上实现统筹。

例如,2007年发布的劳社部发3号文规定必须提高到省级统筹,但规定的具体标准跟今天的情况差不多,没有真正实现省级政府层面的大收大支,只是规定了6条标准,比如建立省级调剂金、统一费率等。10年后的今天,所谓的全国统筹还是用建立调剂金的办法代替了。

这样变通的原因可能依然还是存在某种担心:全国统筹之后,下级政府由于对养老保险的收支平衡不再担负责任,一方面有可能会增加领取人数,增加基金支出;另一方面也可能降低征缴的积极性,减少资金收入。这一多一少可能会导致制度收支出现逆转,到时可能需要更多的中央财政补助来填补缺口。

统筹层次低听上去不好听,但很实惠,就像是臭豆腐,闻着臭,吃起来香。比如,统筹层次低可以激励基层多收费,这是统筹层次的一个制度红利。在县市统筹为主的情况下,基层有动力多收费。

基层多收费的做法有很多种,多年来,主要体现在补缴、预缴等这些非正常缴费上。从历年养老保险基金的收入状况来看,非正常缴费收入平均占到了养老保险基金收入的12%左右。例如,20102015年,非正常缴费所在比例先是从2010年的11.72%上升到2011年的13.60%。此后逐年下降,到2014年已经下降至9.68%,但到2015年又小幅反弹至10.22%

然而,通过非正常缴费来增加制度收入是一个饮鸩止渴的办法。短期来看增加了12%的收入,但长期来看扩大了制度的风险,因为通过一次性趸缴的方式进入养老保险制度的群体里,绝大部分是大龄劳动者,在各种优惠的激励下,他们缴纳的费用很少,只够领取几年的,但从平均寿命来看,他们生命周期还有十几年,这个缺口就推向了未来,留给了他们的子孙后代,这等于是留给了制度,当地政府的当期收入虽然得到了扩大,但却把包袱留给了下届政府。

第一财经:您认为中央政府和地方政府的道德风险是全国统筹难以实现的根本原因?

郑秉文:养老保险顶层设计实际上也被政府的道德风险绑架了,无论是中央政府还是地方政府均看重短期利益而不去防范未来的风险,这对于养老保险制度来说是不利的。

从长远来看,中央调剂金对于平衡养老保险地区收支差异能发挥一定的作用,但却丧失了改革的机会窗口,让养老金制度的改革在未来越来越难。目前全国有一半以上的省份已经必须依靠中央财政补助才能实现收支平衡,尤其在东北地区,由于种种历史原因,他们是最困难的,收支压力是最大的。由于统筹层次低,这些负担就只能由财政来背,实现全国统筹的制度红利没有发挥出来,制度的财务可持续性没有多大的改进。

由于养老保险制度缺乏精算平衡,财政还需要拿多少钱补助养老保险制度是一本糊涂账。我们没有预算决算的程序,所以,制度约束是空的,对未来是没有底数的。未来财政对于养老金到底应该承担多大责任也缺乏一个稳定的预期。这是不可持续的。

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